Le débat sur la capacité d’endettement de la République démocratique du Congo prend une nouvelle tournure. Réagissant aux propos d’Adolphe Muzito sur la faible dette publique du pays, Moussa Kalema Sangolo-Zaku, président national du PVR, défend une approche plus prudente. Il estime que la marge d’endettement dont dispose encore la RDC doit être considérée comme un atout stratégique et non comme une réserve à utiliser sans limites, appelant à réserver tout nouvel emprunt aux investissements capables de renforcer durablement la production, les recettes publiques et l’économie nationale.
LE FAIBLE ENDETTEMENT DE LA RDC EST UN PATRIMOINE STRATÉGIQUE NATIONAL, NON UNE RÉSERVE DE DETTE À CONSOMMER
Pour une doctrine souveraine, prudente et productive de l’endettement public
I. UN DÉBAT QUI TOUCHE À LA SOUVERAINETÉ ÉCONOMIQUE
La récente affirmation selon laquelle la République démocratique du Congo pourrait s’endetter massivement parce que son ratio dette/PIB reste faible mérite un débat national de fond.
Il faut d’abord éviter une caricature.
L’emprunt public n’est pas mauvais en soi.
Tous les États utilisent la dette.
Un pays qui doit construire des milliers de kilomètres de routes, moderniser ses chemins de fer, augmenter sa capacité énergétique, développer ses ports, ses aéroports, son agriculture et son industrie ne peut exclure l’emprunt de ses instruments économiques.
Mais une chose est de considérer la dette comme un instrument de transformation nationale.
Une autre est d’en faire une doctrine de financement massif simplement parce qu’un ratio comptable semble offrir de la place.
C’est précisément cette différence qui doit être expliquée.
II. NOTRE FAIBLE ENDETTEMENT EST UN ACTIF DE SOUVERAINETÉ
La RDC reste relativement peu endettée.
Cette situation doit être regardée comme une force.
Elle signifie que le pays conserve encore une marge de manœuvre que beaucoup d’États ont déjà perdue.
Cette marge représente :
- une capacité à faire face à un choc extérieur ;
- une possibilité d’emprunter lorsque survient une véritable urgence nationale ;
- un atout dans les négociations avec les bailleurs ;
- une protection contre l’augmentation excessive du service de la dette ;
- et une réserve de souveraineté pour financer demain les investissements réellement structurants.
Voilà pourquoi le faible endettement de la RDC doit être considéré comme un patrimoine stratégique national.
Un patrimoine n’est pas un vide à remplir.
Il est une richesse à préserver.
III. UNE MARGE D’ENDETTEMENT N’EST PAS UNE AUTORISATION DE S’ENDETTER
Le raisonnement selon lequel la RDC pourrait aller jusqu’à un certain pourcentage de dette par rapport au PIB appelle une précision essentielle.
Un seuil prudentiel n’est pas un objectif.
Si un pays peut théoriquement supporter 40 %, 50 % ou davantage de dette, cela ne signifie pas qu’il soit économiquement souhaitable d’atteindre ce niveau.
La dette doit répondre à un besoin.
Elle doit financer un actif.
Elle doit produire une valeur économique ou sociale supérieure à son coût.
Elle doit pouvoir être remboursée sans étouffer les dépenses essentielles de l’État.
La question ne doit donc jamais être :
« Jusqu’où le ratio nous permet-il d’aller ? »
Elle doit être :
« Quelle dette supplémentaire notre économie et surtout notre budget peuvent-ils réellement supporter ? »
IV. LE FMI LUI-MÊME APPELLE À LA PRUDENCE
Les dernières analyses disponibles du FMI établissent deux réalités simultanées.
La RDC demeure à risque modéré de surendettement.
Mais sa capacité d’endettement reste jugée faible, notamment à cause d’une mobilisation encore limitée des recettes publiques et de la dépendance du pays aux exportations minières.
Autrement dit :
la RDC a peu de dette, mais elle ne dispose pas pour autant d’une capacité illimitée de remboursement.
Le FMI insiste d’ailleurs sur la nécessité de maintenir une politique d’emprunt prudente, de privilégier les financements concessionnels, d’améliorer la mobilisation des recettes et de renforcer la gestion de la dette.
Cette prudence n’est pas une invitation à l’immobilisme.
Elle est une invitation à la stratégie.
V. LE PIB NE REMBOURSE PAS LA DETTE
Il faut ici corriger une confusion fréquente.
Le PIB représente la richesse créée dans l’ensemble de l’économie.
Mais cette richesse n’entre pas intégralement dans les caisses de l’État.
Le gouvernement rembourse ses emprunts avec :
- les recettes fiscales ;
- les recettes douanières ;
- les recettes non fiscales ;
- les revenus du portefeuille public ;
- les disponibilités en devises ;
- et les ressources futures du Trésor.
La capacité réelle de remboursement dépend donc beaucoup plus de la solidité des recettes publiques que de la seule taille du PIB.
C’est pourquoi un pays peut avoir une dette relativement faible par rapport à son PIB et néanmoins rencontrer rapidement des difficultés lorsque son service de la dette augmente plus vite que ses recettes.
Le ratio dette/PIB est un indicateur. Il ne doit jamais devenir une doctrine économique.
VI. L’ENDETTEMENT MASSIF PEUT RÉDUIRE LA SOUVERAINETÉ QU’IL PRÉTEND FINANCER
La dette est souvent présentée comme un moyen d’accélérer le développement.
C’est vrai lorsqu’elle est maîtrisée.
Mais l’accumulation excessive de dette peut produire exactement l’effet inverse.
Plus le service annuel de la dette augmente, plus une part importante des recettes de l’État est préaffectée avant même que le gouvernement commence à financer :
- les salaires ;
- l’école ;
- la santé ;
- la sécurité ;
- les infrastructures ;
- la protection sociale ;
- ou l’investissement productif.
À partir d’un certain niveau, le budget national cesse progressivement d’être déterminé uniquement par les priorités du pays.
Il devient déterminé aussi par les échéanciers des créanciers.
C’est pourquoi la maîtrise de la dette est également une question de souveraineté nationale.
VII. LES GARDE-FOUS DOIVENT ÊTRE FIXÉS AVANT L’EMPRUNT, PAS APRÈS
Si la RDC décide d’utiliser davantage sa capacité d’endettement, plusieurs règles devraient précéder toute politique d’emprunt important.
Premier garde-fou : protéger la soutenabilité du service de la dette
Il ne suffit pas de surveiller le stock de dette par rapport au PIB.
Il faut déterminer un niveau prudent du service annuel de la dette par rapport aux recettes publiques.
L’État doit conserver suffisamment de ressources pour financer ses missions fondamentales.
Deuxième garde-fou : privilégier les financements concessionnels
Entre un prêt à faible taux, avec longue maturité et différé de remboursement, et un emprunt commercial coûteux, le choix économique est considérable.
La RDC doit rechercher prioritairement l’argent le moins cher compatible avec ses objectifs.
Troisième garde-fou : aucune dette importante sans projet identifié
L’emprunt doit être rattaché à un investissement précis.
Pas à une intention générale.
Pas à une enveloppe indistincte.
Le citoyen doit pouvoir savoir :
- combien est emprunté ;
- pour construire quoi ;
- dans quel délai ;
- et pour quel rendement économique attendu.
Quatrième garde-fou : priorité aux investissements productifs
La dette devrait prioritairement financer les infrastructures capables d’augmenter la capacité productive nationale :
- électricité ;
- routes économiques ;
- chemins de fer ;
- ports ;
- agriculture ;
- industrie ;
- numérique ;
- eau ;
- infrastructures logistiques.
L’endettement non concessionnel destiné à financer durablement les dépenses courantes devrait rester exceptionnel.
Cinquième garde-fou : transparence intégrale
Les taux d’intérêt, maturités, commissions, garanties, périodes de grâce et modalités de remboursement doivent être publics.
La dette publique contractée au nom du peuple ne peut être administrée comme une information privée.
Sixième garde-fou : contrôle parlementaire effectif
Le Parlement ne doit pas devenir une simple chambre d’enregistrement de décisions financières déjà prises.
Il doit pouvoir examiner :
- l’opportunité de l’emprunt ;
- ses conditions ;
- son impact budgétaire ;
- les projets financés ;
- et les risques pour les générations futures.
Septième garde-fou : audits indépendants
Tout programme important financé par dette doit pouvoir être audité.
L’objectif doit être simple :
chaque dollar emprunté doit pouvoir être suivi jusqu’à l’actif qu’il a permis de créer.
VIII. EMPRUNTER POUR PRODUIRE, NON POUR MASQUER NOS FAIBLESSES
La RDC dispose de ressources naturelles exceptionnelles.
Elle doit donc également se poser une question fondamentale :
pourquoi un pays aussi riche doit-il toujours envisager l’endettement avant d’avoir pleinement mobilisé ses propres ressources ?
Avant de rechercher plusieurs dizaines de milliards sur les marchés financiers, la République doit accélérer :
- la mobilisation des recettes internes ;
- la lutte contre les exonérations injustifiées ;
- la réduction de la fraude fiscale et douanière ;
- la récupération des recettes minières ;
- l’amélioration de la gouvernance des entreprises publiques ;
- et l’efficacité de la dépense publique.
L’endettement ne doit jamais devenir un substitut à la réforme de l’État.
Un État qui emprunte davantage sans apprendre à mobiliser et protéger ses propres ressources reporte simplement ses faiblesses sur les générations futures.
IX. LA DETTE DOIT PASSER LE TEST DE LA RENAISSANCE NATIONALE
Une doctrine nationale de la dette devrait poser une question simple avant chaque grand emprunt :
Cet emprunt augmente-t-il la puissance nationale ?
S’il construit une centrale électrique qui permet l’industrialisation, la réponse peut être oui.
S’il construit un chemin de fer qui désenclave une région productive, la réponse peut être oui.
S’il améliore durablement la souveraineté alimentaire ou la compétitivité nationale, la réponse peut être oui.
Mais si l’argent finance des dépenses improductives, des projets sans rentabilité économique, des infrastructures sans entretien ou des marchés opaques, alors la dette ne construit pas la Renaissance.
Elle la compromet.
X. UNE GÉNÉRATION NE PEUT PAS CONSOMMER LA CAPACITÉ FINANCIÈRE DE CELLES QUI VIENNENT
La dette publique possède une particularité morale et politique.
Ceux qui l’empruntent aujourd’hui ne seront pas nécessairement ceux qui la rembourseront demain.
Les gouvernements passent.
Les ministres passent.
Les majorités parlementaires passent.
Mais les engagements financiers de l’État demeurent.
Voilà pourquoi l’endettement ne peut jamais être considéré comme une simple prérogative du pouvoir du moment.
Il engage la continuité de l’État.
Il engage les contribuables futurs.
Il engage des enfants qui ne participent aujourd’hui à aucune décision politique mais qui pourront demain être appelés à financer les choix faits en leur nom.
Cette réalité impose une responsabilité intergénérationnelle.
CONCLUSION — PRÉSERVER NOTRE MARGE, UTILISER LA DETTE AVEC STRATÉGIE
La RDC peut emprunter.
Elle devra probablement emprunter davantage pour accélérer certaines infrastructures essentielles.
Mais elle ne doit pas confondre capacité d’endettement et obligation de s’endetter.
Elle ne doit pas davantage transformer son faible ratio actuel en invitation à atteindre rapidement un plafond théorique.
Le faible endettement de la RDC est un patrimoine stratégique national, non une réserve de dette à consommer.
Ce patrimoine doit être utilisé uniquement lorsqu’un investissement justifie son emploi.
Chaque emprunt doit augmenter la capacité du pays à produire, exporter, mobiliser des recettes et rembourser.
Chaque dollar emprunté doit contribuer à construire un actif durable.
Chaque génération doit transmettre à la suivante davantage de capacités productives qu’elle ne lui transmet de dettes.
Voilà ce que devrait être une doctrine souveraine de l’endettement.
Emprunter pour produire : oui.
Emprunter pour transformer : oui.
Emprunter pour organiser la puissance nationale : oui.
Mais considérer la faible dette actuelle comme une capacité disponible qu’il faudrait simplement consommer serait confondre une marge de sécurité avec une ressource budgétaire.
La République doit protéger l’une de ses rares forces financières actuelles.
Parce qu’en matière de dette comme dans toute politique de souveraineté :
la véritable richesse n’est pas seulement ce que l’on peut emprunter aujourd’hui, mais la liberté que l’on conserve pour décider demain.
Moussa Kalema Sangolo-Zaku
Président national du PVR
Membre du Bureau politique du FCC